Procura europea EPPO: arriva l’archivio unico

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L’istituzione della Procura Europea, frutto di discussioni e confronti protratte per anni, si è resa necessaria per incrementare e rendere più efficiente la persecuzione di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea.

In altri termini, si è inteso armonizzare le discipline dei singoli Stati membri relative alle singole fattispecie di reato dei rispettivi ordinamenti che devono essere considerate lesive degli interessi finanziari dell’UE, facendo conseguire a tale catalogazione misure sanzionatorie efficaci e proporzionate.

Ovviamente, non sono mancati e non mancano problemi in termini strettamente giuridici sia di coordinamento tra la Procura Europea e quelle nazionali, sia di assicurazione di un compiuto esercizio dei diritti difensivi.

Nasce l’archivio unico

Quest’ultimo intervento attuativo fa fronte a una problematica molto avvertita, sia pure di rilievo circoscritto, essendo finalizzato, da un lato, a garantire che l’azione investigativa dell’EPPO possa svolgersi in condizioni di assoluta autonomia e indipendenza e, per altro verso, a evitare che i procuratori della Repubblica continuino a rispondere della custodia di documentazione afferente all’attività di intercettazione di pertinenza della Procura europea.

In tale contesto, si è ritenuto necessario prevedere la creazione di un “archivio riservato” distinto da quelli già previsti dall’ordinamento vigente.

Per quanto concerne il contenuto dell’archivio, è stato previsto che i verbali e le registrazioni delle intercettazioni eseguite nei procedimenti in cui la Procura europea ha esercitato la sua competenza, nonché ogni altro atto ad esse relativo, vengano conservati in un apposito archivio tenuto sotto la direzione e la sorveglianza esclusive del Procuratore europeo o, in alcuni casi particolari, dal Procuratore europeo delegato nominato quale sostituto del procuratore europeo dal Collegio della Procura europea.

Dall’esame degli atti che accompagnano lo schema di decreto è possibile rilevare che nell’archivio dovranno confluire sia i materiali relativi a intercettazioni disposte dall’EPPO, sia quelli concernenti intercettazioni disposte in fascicoli di indagine gestiti dalle procure nazionali e, in seguito, per le più varie ragioni, trasferite all’EPPO.

Si tratta di una precisazione molto importante, che esige attività di coordinamento sia a tutela delle persone indagate sia per la sicurezza delle indagini. D’altra parte, i reati perseguiti sono di estrema gravità, sia per le modalità con le quali sono consumati sia per l’oggettivo e rilevante pericolo per gli interessi dell’Unione Europea.

Circa la sua collocazione, è stato ipotizzato – ma non vi è motivo per credere che la stesura definitiva del provvedimento possa essere diversa – che l’archivio dovrà essere istituito dal Ministro della Giustizia, con proprio decreto, sentito il Procuratore capo europeo, entro sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento in esame e avrà sede presso la procura della Repubblica di Roma.

Sempre con il provvedimento in esame è stata anche prevista la possibilità, ove necessario, di istituire con le stesse modalità, ulteriori archivi su base territoriale nelle sedi dei procuratori europei delegati.

Perché è importante l’archivio unico?

Al riguardo, è opportuno ricordare che i Procuratori europei delegati sono coloro che conducono in concreto le indagini esperite a livello decentrato, a partire dalla iscrizione della notizia di reato, ancorché monitorate e supervisionate a livello centrale dal Procuratore europeo della stessa provenienza geografica del Paese in cui il delegato le starà conducendo.

Per espressa definizione del regolamento, rientrano nella competenza della Procura europea le condotte che riguardano tutte le entrate e le spese e i beni coperti o acquisiti oppure dovuti in virtù del bilancio dell’Unione e dei bilanci delle istituzioni, organi, uffici e agenzie stabiliti a norma dei trattati o dei bilanci da questi gestiti e controllati.

Ne consegue che i compiti dell’EPPO sono limitati a individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione e di quelli che sono indissolubilmente connessi a tali reati.

Le indagini riguardano, in particolare, le frodi all’IVA, limitatamente alle ipotesi in cui le relative condotte siano connesse al territorio di due o più Stati membri e comportino un danno complessivo pari a almeno 10 milioni di euro nonché le condotte di corruzione attiva e passiva e quelle di appropriazione indebita che ledano gli interessi finanziari dell’Unione, oltre a quelle di partecipazione a un’organizzazione criminale quando l’attività dell’organizzazione criminale sia incentrata sulla commissione dei reati PIF.

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Per quanto riguarda le dirette ricadute in materia fiscale, rileva, in particolare, la competenza della Procura europea in materia di frode all’IVA commesse nel territorio di due o più Stati membri.

Si tratta, in particolare, di azioni od omissioni commesse in sistemi fraudolenti transfrontalieri in relazione a:

– presentazione di dichiarazioni o documenti falsi, inesatti o incompleti relativi all’IVA, cui consegua la diminuzione di risorse del bilancio dell’Unione;

– mancata comunicazione di un’informazione relativa all’IVA in violazione di un obbligo specifico, cui consegua lo stesso effetto;

– presentazione di dichiarazioni inesatte relative all’IVA per dissimulare in maniera fraudolenta il mancato pagamento o la costituzione illecita di diritti a rimborsi.

Sul punto, le prime esperienze dimostrano che, poiché il regolamento istitutivo non prevede la competenza dell’EPPO sui “reati PIF” come esclusiva, ancorché l’EPPO abbia sempre un potere decisionale su tali reati, tale potere decisionale, in determinati casi, si manifesta nella volontà di lasciare la competenza su di essi alle autorità nazionali.

Sussiste, infatti, un’area in cui questi stessi reati a tutela degli interessi finanziari dell’Unione potranno continuare a essere oggetto di indagine da parte delle autorità nazionali. Il regolamento prevede la possibilità che reati astrattamente rientranti nella competenza dell’EPPO possano essere investigati dalle autorità nazionali, se consentito dall’EPPO.

Con riguardo alla competenza territoriale l’EPPO, è competente se i predetti reati: sono stati commessi in tutto o in parte nel territorio di uno o più Stati membri; sono stati commessi da un cittadino di uno Stato membro, a condizione che uno Stato membro sia competente per tali reati quando sono commessi al di fuori del suo territorio, o sono stati commessi al di fuori dei territori di uno o più Stati membri da una persona che al momento del reato era soggetta allo statuto o al regime applicabile, a condizione che uno Stato membro sia competente per tali reati quando sono commessi al di fuori del suo territorio.

Considerate le richiamate peculiarità della competenza della Procura europea, l’archivio unico evidenzia tutta la sua importanza soprattutto laddove si consideri il profilo procedurale atteso che le istituzioni, gli organi, gli uffici e le agenzie dell’Unione e le autorità degli Stati membri competenti devono comunicare all’EPPO senza ritardo i fatti di cui vengano a conoscenza suscettibili di ledere il bilancio dell’Unione.

Può verificarsi, però, che tale comunicazione avvenga soltanto in un momento successivo all’invio delle indagini da parte della Procura nazionale se non addirittura contemporaneamente in capo al diverso Procure nazionali, ipotesi non solo teorica ove si consideri il carattere transnazionale delle condotte illecite poste in essere.

Al riguardo, non mancano problemi di coordinamento e rischi di duplicazioni, soprattutto laddove si consideri che la segnalazione (e la salvaguardia delle indagini esperite in precedenza) è demandata innanzitutto alla competenza del Procuratore nazionale e, successivamente, al Procuratore europeo designato (PED) dallo Stato membro. Invero, per espressa previsione normativa, il “caso” normalmente è aperto e trattato da un PED nello Stato membro in cui si trova il centro dell’attività criminosa o, in caso di pluralità di reati, nello Stato membro ove è stata commessa la maggior parte di essi.

Un ulteriore profilo che evidenzia ulteriormente la rilevanza dell’archivio unico strettamente connesso può essere individuato nella necessità di rispettare il principio del ne bis in idem, necessità che emerge soprattutto laddove sia necessario estendere le indagini ad altri reati ai sensi del diritto nazionale, qualora questi ultimi siano indissolubilmente connessi a un reato che lede gli interessi finanziari dell’Unione Europea.

Esistono, poi, almeno altri due profili che, grazie all’archivio riservato, possono essere ridimensionati se non addirittura eliminati.

Il primo riguarda le conseguenze derivanti dall’interconnessione di norma esistente tra frodi all’IVA e reati in materia di imposte sui redditi. Occorre considerare che quest’ultimo comparto, non essendo costituito da tributi armonizzati, esula dalla competenza della Procura europea per rientrare in quella del Giudice nazionale.

Come inevitabile conseguenza potrebbe determinare un doppio processo gestito da due differenti Procure con altrettanto differenti deleghe alla Polizia giudiziaria.

Ora, mentre queste criticità potrebbero essere, almeno in parte, contenute e gestite qualora le indagini in entrambi i casi siano affidate a un’unica Forza di polizia (che stante ai compiti istituzionali non può che essere la Guardia di Finanza), considerata la piena autonomia dei magistrati non può essere escluso che le stesse siano delegate a due differenti forze di Polizia.

Il secondo interessa i reati “indissolubilmente connessi, categoria di apparente facile perimetrazione ma che alimenterà certamente un contenzioso che dovrà essere risolto dalla Procura generale presso la Corte di Cassazione.

Il citato regolamento giustifica, in sostanza, l’estensione della competenza per assicurare sia l’efficienza delle indagini su reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione sia il rispetto del principio del ne bis in idem.

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